8月29日,十二屆全國人大常委會第二十二次會議初次審議了環境保護稅法草案。
這也使得環境保護稅法草案成為落實稅收法定原則提出之后,首部提交全國人大常委會會議審議的稅法草案。
按照“稅負平移”的原則進行環境保護費改稅、允許地方上浮應稅污染物的使用稅額和暫不對二氧化碳征稅、建立環境保護稅征管協作機制——財政部部長樓繼偉在作草案說明時指出,立法總體考慮了上述三方面因素。
中國政法大學財稅法研究中心主任施正文近日在接受《法制日報》記者采訪時稱,環境保護稅不僅對于促進企業強化環保具有重要作用,其“清費立稅”的舉措,還是優化稅制、優化稅種布局的新開端,對于稅收體系的完善及稅制結構的健全具有重要意義。
排污費長期存在三方面問題
1979年,《中華人民共和國環境保護法(試行)》正式確立了排污費制度,現行環境保護法延續了這一制度。2003年國務院公布的《排污費征收使用管理條例》對排污費征收、使用的管理作了規定。
據統計,2003年至2015年,全國累計征收排污費2115.99億元,繳納排污費的企事業單位和個體工商戶累計500多萬戶。2015年征收排污費173億元,繳費戶數28萬戶。
排污費制度對于防治環境污染發揮了重要作用,但與稅收制度相比,排污費制度存在執法剛性不足、地方政府和部門干預等問題。
記者注意到,國家稅務總局、財政部、環境保護部提供的參閱資料披露,排污費主要存在以下三方面問題:
征收標準低于污染治理成本。2014年,國家將污水和廢氣中主要污染物的排污費征收標準分別提高至1.4元和1.2元,并對5項主要重金屬污染物以每污染當量1.4元的標準單獨計征,但仍遠低于污水和廢氣每污染當量2.46元和2.1元的治理成本。
行政干預仍然存在。相當一部分地區重經濟增長、輕環境保護,劃定“無費區”“企業寧靜日”等,不許征收排污費。
環保部門經費依賴排污費現象較為嚴重。從各級環保部門看,省級部門經費保障狀況相對較好,人員經費、公用經費能夠得到保障,但環境管理等業務經費、能力建設資金依賴排污費。市級部門經費保障依賴排污費程度較高,行政在編人員經費、公用經費基本能夠保障,但經費定額標準偏低,業務經費、能力建設資金缺口較大；財政資金能夠安排部分事業單位人員基本支出,對自收自支單位的經費不能保障�？h級部門經費保障情況較差,嚴重依賴排污費,尤其是中西部地區,由于財力不足,“以收定支”即根據排污費收入確定環保部門年度預算支出的現象十分普遍。
為了解決這些問題,有必要進行環境保護費改稅。
“為實現排污費制度向環境保護稅制度的平穩轉移,草案根據現行排污費項目設置稅目,將排污費的繳納人作為環境保護稅的納稅人,將應稅污染物排放量作為計稅依據,將現行排污費收費標準作為環境保護稅的稅額下限�！睒抢^偉解釋說。
環境保護費改稅后,征收部門由環保部門改為稅務部門,同時又離不開環保部門的配合,為此,草案對征管分工協作機制作了規定。草案第十五條規定,環境保護主管部門和稅務機關應當建立涉稅信息共享平臺和機制。
授權立法賦予地方適當權限
考慮到各地情況差異較大,允許地方以《環境保護稅稅目稅額表》規定的稅額標準為基礎,上浮應稅污染物的適用稅額。這是草案重點解決的一個突出問題。
按照2014年9月國家發改委、財政部、環境保護部《關于調整排污費征收標準等有關問題的通知》要求,全國31個省、自治區、直轄市已于2015年6月底前,將大氣和水污染物的排污費標準分別調整至不低于每污染當量1.2元和1.4元,即在2003年基礎上上調1倍。
其中有7個省、直轄市調整后的收費標準高于通知規定的最低標準,北京調整后的收費標準是最低標準的8至9倍；天津調整后的收費標準是最低標準的5至7倍；上海分三步調整至最低標準的3至6.5倍；江蘇分兩步調整至最低標準的3至4倍；河北分三步調整至最低標準的2至5倍；山東分兩步將大氣污染物收費標準調整至最低標準的2.5至5倍；湖北分兩步調整至最低標準的1至2倍。
草案以現行排污費收費標準作為環境保護稅的稅額下限,規定:大氣污染物稅額為每污染當量1.2元；水污染物稅額為每污染當量1.4元；固體廢物按不同種類,稅額為每噸5元至1000元；噪聲按超標分貝數,稅額為每月350元至11200元。同時,兼顧目前部分省、直轄市上調了排污費收費標準且有的省、直轄市收費標準較高的情況,規定省、自治區、直轄市人民政府統籌考慮本地區環境承載能力、污染物排放現狀和經濟社會生態發展目標要求,可以在《環境保護稅稅目稅額表》規定的稅額標準基礎上,上浮應稅污染物的適用稅額,報同級人大常委會決定,并報全國人大常委會和國務院備案。
“作為中央提出落實稅收法定原則之后第一部提交全國人大常委會審議的稅法,環保稅法應該堅持稅收法定原則。但是,環保問題又具有較強的地方性,因此在堅持稅收法定原則前提下,通過授權立法賦予地方適當權限。同時,必須是由地方人大而不是地方政府來行使地方稅收立法權。因此從這方面來看,這種授權與之前的授權完全不同�！笔┱闹赋�。
草案的這一內容,在全國人大常委會分組審議期間也備受關注。
全國人大常委會委員尹中卿指出,環境保護問題具有較強的地方性、階段性,各個地方、不同發展階段情況千差萬別。為了統籌考慮各地區環境承載能力、污染排放現狀、經濟社會發展階段和生態發展目標任務,充分發揮地方政府治理環境的積極性,環境保護稅法不僅要全面貫徹落實稅收法定原則,同時也應當賦予地方適當的稅政管理權限。
“環境保護稅的稅收基本要素及其基準水平應當由法律來規定。要在堅持稅收法定原則的前提下,通過授權立法賦予國務院和地方人大適當權限,通過制定行政法規、地方性法規,因地制宜、因時制宜制定實施細則,保證環境保護稅法得到有效實施�！币星湔f。
二氧化碳暫不納入征稅范圍
各方面爭議較大的對二氧化碳征收環境保護稅問題,暫不納入征收范圍——這是草案解決的另一個突出問題。
事實上,我國二氧化碳的排放量,早在幾年前就已經達到一個比較高的數值。資料顯示,2000年至2010年,我國二氧化碳排放占比由12.9%提高到約23%,人均二氧化碳排放量在2011年已超過世界平均水平。
中美兩國于2014年11月12日共同發布的《中美氣候變化聯合聲明》提到,中國計劃在2030年左右二氧化碳排放達到峰值且將努力早日達峰。
未來向低碳能源轉型和溫室氣體減排已是大勢所趨。而這些年,針對二氧化碳排放征稅的討論,也一直在持續。
有觀點認為應該對二氧化碳排放進行征稅以保護環境,但也有觀點擔心征稅會對經濟發展造成影響。最終,對于這一各方面爭議比較大的“對二氧化碳征收環境保護稅問題”,草案決定“暫不納入征收范圍”。
是否對二氧化碳作出征稅的規定,在國際上也未達成共識。施正文指出,全球對此還沒有整體方案,事實上,其他國家開征碳稅的也很少。
根據2012年底經濟合作與發展組織(簡稱OECD)環保稅收數據庫的最新數據(涉及33個OECD國家和14個非OECD國家),國家稅務總局、財政部、環境保護部組織課題組對環境保護稅(費)國際經驗進行了研究。在本次研究涉及的47個國家中,截至2012年底,對二氧化碳排放征稅的有8個國家,其中OECD國家5個、非OECD國家3個。
施正文認為,發達國家在減少二氧化碳排放方面承擔得較少,在這種情況下,我國率先開征碳稅,可能會對經濟社會發展不利。
中國法學會財稅法學研究會會長、北京大學法學院教授劉劍文表示,我國現階段還是發展中國家,處在工業化過程中,二氧化碳排放難以避免,這也是需要付出的發展代價。從長遠來看,二氧化碳排放應該征稅,但何時開征還是要根據國情需要作出考量。
施正文同樣認為,草案現在沒有對二氧化碳進行征稅,但并不代表以后不征,因此,應當在環境保護稅法中對未來擬擴大的征稅范圍作出宣示性規定,為未來改革提供立法依據,可以在草案第二條中增加規定第二款“對二氧化碳等的征稅,根據經濟社會發展情況,通過修訂本法的方式來規定”。